#BastaunSi? #MaAncheNO – il “superamento” del bicameralismo perfetto

Aspetto centrale della riforma costituzionale è “il superamento del bicameralismo paritario“, con la differenziazione dei poteri delle due Camere in ordine ad una serie di funzioni, tra cui il procedimento legislativo (o, per meglio dire, i procedimenti legislativi). In questo modo, assicurano i fautori della riforma, si avrà una maggiore stabilità del sistema parlamentare e una maggiore efficienza e velocità nell’approvazione delle leggi.

La premessa d’obbligo è che la stabilità di un sistema parlamentare non dipende dal bicameralismo perfetto, bensì dalla coesione e dalla volontà politica delle maggioranze: se è vero che vi sono stati 63 governi in 70 anni, bisogna anche far presente che, soprattutto nella prima Repubblica, la caduta di un governo rispondeva a dinamiche extra-parlamentari, tanto che a fronte di 63 governi abbiamo avuto solo 27 Presidenti del Consiglio; lo stesso Renzi è sostenuto dalla medesima maggioranza che sosteneva il governo Letta, mandato a casa per ragioni politiche dal suo stesso partito.

Per quanto riguarda la quantità di leggi prodotte, al 30 giugno 2016 sono state approvate 224 leggi, di cui ben l’80,3% con una sola lettura, per una media di una legge ogni 5,3 giorni. Come ha scritto anche il Financial Times, il problema di efficienza dell’Italia non è connesso alla quantità delle leggi, bensì alla loro qualità (meglio poche leggi, ma fatte bene).

A ulteriore dimostrazione che sulla velocità con cui le leggi vengono approvate incide in maniera prevalente la volontà politica della maggioranza, basti pensare che la manovra correttiva del Governo Monti nel 2011 passò in 8 giorni, la Salva-Italia Monti-Fornero in 16 giorni, il Lodo Alfano nel 2008 in 25 giorni. Per tutto il resto, sarebbe bastata una ben più agile modifica dei regolamenti parlamentari, sia per quanto riguarda il funzionamento delle Commissioni sia del voto in Aula. E intervenire sui decreti attuativi, compito della burocrazia ministeriale ed essenziali per la vera messa a regime di una legge (basti pensare che quella approvata nel marzo 2015 che aboliva il notaio per le startup ha dovuto aspettare 11 mesi prima di entrare in vigore a causa delle lentezze del Ministero dello Sviluppo Economico).

Ma veniamo ai contenuti del “superamento del bicameralismo paritario“. D’ora in avanti la fiducia al Governo spetterà solamente alla Camera dei deputati, la quale eserciterà in via esclusiva anche la funzione di indirizzo politico, il controllo dell’operato del Governo, la deliberazione dello stato di guerra, l’adozione dei provvedimenti di amnistia e indulto, oltre che (nella maggior parte dei casi) la funzione legislativa.

Al Senato, invece, è attribuita la rappresentanza delle istituzioni territoriali, nonché una pluralità di funzioni, tra cui:

• l’esercizio della funzione legislativa ordinaria (in taluni casi) e costituzionale (sempre), in concorso con la Camera dei Deputati;
• il raccordo tra lo Stato, gli altri enti territoriali e l’Unione europea;
• l’espressione di pareri sulle nomine di competenza del Governo;
• la verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato;
• l’elezione di due giudici della Corte costituzionale;
• la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni;
• la verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori.

Di questi due ultime attribuzioni non si possono prevedere le modalità di esercizio e la concreta incidenza, in quanto totalmente inedite. Su altre, invece, possiamo spendere alcune considerazioni.

Come si può tranquillamente constatare dalla lettura del nuovo art.70 riformato (che passa da 9 a ben 432 parole) e dai successivi 71 e 72, l’attuale riforma costituzionale moltiplicherà i procedimenti legislativi da uno a dieci, mantenendo il bicameralismo perfetto per molte leggi e con il concreto rischio di conflittualità tra le Camere sull’iter da intraprendere, data anche l’incerta distinzione per materie. Se, in prima battuta, la soluzione di tali conflitti spetterà di concerto ai Presidenti delle due assemblee, non si può escludere – in caso di divergenza tra i due – che debba essere, in ultima istanza, la Corte costituzionale a dirimere il contrasto, con il conseguente aumento del carico di lavoro a danno di un organo già oberato. Di tutto si può parlare, anche sotto questo aspetto, fuorché di “semplificazione”.

Difatti, resteranno bicamerali diverse leggi ordinarie (riguardanti minoranze linguistiche; referendum popolari; legislazione elettorale; gli organi di governo e le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane (e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, leggi ex-Province che cambiano nome); partecipazione alla formazione e all’attuazione di norme Ue; ordinamento di Roma; regionalismo differenziato; partecipazione delle Regioni speciali alla formazione e all’attuazione di norme Ue; intese internazionali delle Regioni; patrimonio enti territoriali; poteri sostitutivi dello Stato nei confronti degli enti territoriali; principi della legge elettorale delle Regioni ordinarie; passaggio di un comune da una Regione all’altra) e le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali (su questo ultimo punto, è incomprensibile, oltre che illegittimo, come un organo non diretta espressione della volontà del popolo (a cui appartiene la sovranità) possa prendere parte alla revisione della “legge fondamentale” della Repubblica (oltretutto anche in materie non di interesse regionale/locale).

Tutte le altre leggi saranno monocamerali: il Senato potrà solo decidere – entro 10 giorni, su richiesta di un terzo dei componenti – di proporre, nei successivi 30 giorni, modifiche rispetto al testo approvato dalla Camera, la quale si esprimerà poi in via definitiva accogliendo tali proposte o rigettandole a maggioranza semplice o assoluta (a seconda dei casi).

Diversi, ossia inferiori, sono i termini di intervento riguardo alle leggi di bilancio e rendiconto (15 giorni). Ancora più ristrette sono le tempistiche di esame e voto delle leggi indicate dal Governo come essenziali per l’attuazione del programma (c.d. “corsia preferenziale”): in quest’ultimo caso la Camera deve deliberare, entro 5 giorni, l’iscrizione della legge all’ordine del giorno e votarla entro 70 giorni, termine che può essere prolungato di 15 giorni in caso di particolare complessità della legge (in ogni caso i tempi per l’eventuale richiesta di modifica da parte del Senato sono dimezzati). Per le leggi che “invadono” la competenza regionale in forza della “clausola di supremazia”, attivata su proposta del Governo, se il Senato – che deve esaminarle entro 10 giorni – decide di approvare modificazioni a maggioranza assoluta, la Camera potrà non conformarsi a tali modifiche ma a maggioranza assoluta.

A questi procedimenti si aggiunge la conversione dei decreti legge, che avranno un procedimento speciale ad hoc che dovrà concludersi entro 60 giorni (90 se il Presidente della Repubblica rinvia alle Camere la legge di conversione); entro 30 giorni dalla presentazione della legge il Senato può chiederne l’esame, pur dovendo pronunciarsi su di essa entro 10 giorni dal ricevimento. Per i decreti legge riguardanti temi rimasti bicamerali dovrebbe valere il procedimento bicamerale, anche se dal testo sembrerebbe di no (ma così sarebbe fin troppo facile per il Governo eludere il procedimento bicamerale con i decreti-legge!).  l testo quindi apre la strada a possibili controversie sull’interpretazione della norma. Altri ancora sarebbero i procedimenti (o sub-procedimenti), distinti per termini e poteri di intervento del Senato, che alcuni costituzionalisti hanno individuato nel testo di riforma.

Insomma, dal bicameralismo perfetto si passa, de facto, ad un bicameralismo confuso.

Allontanandoci però dalle singole competenze per osservare l’assetto complessivo, si può facilmente rilevare come ci si troverebbe in presenza di un Senato dotato di attribuzioni molto varie e disomogenee tra loro, in molti casi irrazionali rispetto alla funzione di rappresentanza delle istituzioni territoriali. Come s’è visto, infatti, si spazia dalla revisione costituzionale alla valutazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni, dalle funzioni legate all’integrazione nell’UE all’elezione dei giudici costituzionali. Ad esso è stata però sottratta la votazione dello stato di guerra, che, in presenza di una Camera dei deputati eletta con un sistema dagli effetti ipermaggioritari (vedi alla voce Italicum), sarà nella disponibilità della (artificiosa) maggioranza politica di turno.

In sintesi, il nuovo Senato – se la riforma non verrà respinta – si presenterà come un organo indebolito, ridotto numericamente, svalutato nella sua composizione (si pensi alle funzioni senatoriali svolte “part time” da consiglieri regionali e sindaci), spogliato di molte attribuzioni ma illogicamente (e illegittimamente) ancora titolare di importanti funzioni rappresentative, seppur privo di legittimazione popolare. Difficilmente sarebbe, quindi, in grado di esercitare un serio ed efficace contrappeso nei confronti del potere esecutivo incarnato dal Governo.

Se è innegabile sia opportuno superare l’assetto bicamerale per come lo conosciamo, cruciali per esprimere un giudizio fondato sono le modalità e i contenuti della riforma, in una parola il “come” superarlo. Si sarebbe potuto, ad esempio, rendere il Senato un autentico organo di controllo e di garanzia, dotandolo di effettivi poteri e di una idonea composizione. Diversamente, con la presente riforma – come incisivamente sostenuto da Luigi Ferrajoli – si passerà da un bicameralismo perfetto a un “monocameralismo sommamente imperfetto”, per tutte le ragioni sopra descritte (ed altre ancora). Se questo è il “come”, la risposta non può che essere “NO”.